我国工业园区发展实践始于改革开放后1980年沿海经济特区的建设，经过近四十年的发展，我国工业园区在增加出口、吸引外资、引进高新技术等方面发挥了重要的作用，成为国家和地方经济的重要支撑力量。据商务部统计数据显示，2019年全国218家国家级经开区实现地区生产总值10.8万亿元，占同期国内生产总值比重为10.9%；实现财政收入2.1万亿元，占全国财政收入比重为10.9%；实现进出口总额6.3万亿元，占全国同期进出口总额比重为19.9%（参见表1）。工业园区作为资源能源消耗高度集中的区域，快速发展的同时，也给当地带来了严重的环境污染隐患。一些工业园区盲目扩张、监管不力，集中生产沦为集中污染，园区内企业污水偷排、直排、大气污染物的无组织排放现象时有发生，给当地带来了巨大的环保压力［1］。


    环境污染第三方治理（简称“第三方治理”）是传统污染治理模式的创新，是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托专业化的环境服务公司进行污染治理的一类治污模式。自党的十八届三中全会提出：“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”以来，从中央到地方，各级政府不断出台相关政策，以环境公共设施、工业园区为重点，推动第三方治理从试点探索向实践应用深化发展。





    一、工业园区环境污染第三方治理实践进展及成效


    中央和地方目前主要通过政策保障、试点推动、案例推广等方式推行第三方治理，各类项目或案例获取的成功经验为第三方治理深入实施奠定良好基础。


    （一）政策制度保障


    1.在国家层面，研究出台有关政策推进试点不断深化


    2015年发布的《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》和2017年《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，提出以工业园区为重点领域之一和突破口，推行第三方治理。2020年3月份，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出“积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范，探索统一规划、统一监测、统一治理的一体化服务模式”。


    2.在地方层面，开展多样化的制度建设和模式探索


    截止2018年，北京市等16个省（直辖市）出台了第三方治理实施意见或细则等政策。涉及第三方治理企业或特许经营企业选择、收费管理、投资回报、运营补贴、服务标准、信息披露、过程监管、绩效考核等方面。多数地区聚焦工业集聚区（工业园区）、城镇环境公用设施、以及火电、钢铁、有色、化工等重点行业企业污染治理领域，部分地区逐渐重视农村污染治理领域［2］。以上海为例，上海市营商环境、制度保障、实施能力等具有较好的基础，在20世纪90年代末就有企业涉足第三方治理，已在电厂除尘脱硫脱硝、城镇污水处理、工业废水处理、有机废气治理、餐饮油烟治理监控、建筑扬尘控制、自动连续监测七大领域推行环境污染第三方治理。其中，在电厂除尘脱硫脱硝领域，重点鼓励专业化企业做大做强；在城镇污水处理领域，以郊区中小城镇污水处理厂为重点，探索特许经营改革；在工业废水处理领域，以嘉定、金山、浦东等区中小电镀企业相对集中的工业区块为试点，引入第三方治理企业；在建筑扬尘控制领域，以城区工地为重点，推广实施工地扬尘在线监测监控。上海市分领域推行环境污染第三方治理取得了良好的效果，产业规模年均增长20%。


    （二）试点示范推动


    2015年，国家发展改革委联合财政部、住房和城乡建设部、环境保护部联合发文，在全国范围内开展环境污染第三方治理试点示范工作。以城镇污水垃圾处理、工业园区、重点企业污染治理为重点领域，以改进试点地区政府管理和服务水平，加快环境污染治理市场的全面开放，探索建立污染治理的有效模式为目标，通过试点示范全面推进第三方治理工作。试点开展过程中，相关配套制度不断完善，治理模式创新不断涌现。清水塘老工业区采用土壤重金属污染治理项目＋片区综合开发模式，第三方收益与土地开发效益挂钩，吸引社会投资者；宁波经济技术开发区鼓励排污企业参股第三方治理项目，但不参与运营，利益共享，风险共担。试点项目运行一年后，宁波经济技术开发区工业废水排放企业平均处理成本降低1.1~1.6元/吨，下降幅度约25%；江苏滨海经济开发区沿海工业园园区污泥处置项目节约污泥处置费用约330万元，试点项目产生了良好的环境和经济效益。


    （三）典型案例推广


    生态环境部对外合作与交流中心于2018年和2019年发布了两批工业园区环境污染第三方治理典型案例。国家发展改革委于2017年发布了环境污染第三治理典型案例（第一批）［3］，其中4例为工业园区治理案例。典型案例在治理模式、运营模式和价费机制等某方面各具特色。在治理模式方面，重庆巨科环保有限公司为入驻重庆巨科环保电镀工业园的23家电镀企业提供审批咨询、原料供应、物料存储、物业管理、技术指导、环境监测、电镀废水治理和污泥处置的一体化服务，体现了环境责任主体清晰、市场化程度较高、全产业链循环经济治污的工业园区综合环境治理模式。在运营方面，镇江新区管委会与第三方治理企业签订了环境绩效服务合同，除了资产有效性、财务健康性、社会满意度等常规指标，还将挥发性有机物减排量、空气质量达到二级以上天数的比例、PM2.5平均浓度等大气环境质量改善指标纳入运维绩效考核，按环境绩效付费，实现了经济效益和环境效益的统一［4］。在价费机制方面，新沂市经济开发区第三方治理企业对园区内化工企业的污水治理设施现状、产品结构、特征污染物等进行“一企一评”，逐一确定企业污水纳管标准，污水处理费则根据排放水质、特征污染物种类、毒性等分别定价，并由物价部门核发，实现“一企一价”。


    （四）有效模式及取得成效


    1.探索建立了不同的治理模式


    工业园区环境污染第三方治理模式主要有综合环境治理、单项环境要素打捆治理及单项污染治理等。综合环境治理指第三方治理企业集投资、设计、建设、运营、技术研发和咨询、设备制造采购等于一体，可以为园区提供包括环境污染问题诊断，污染治理方案编制，污染物排放监测，环境污染治理设施建设、运营及维护等活动在内的环境综合服务。很多地方实施的为环境综合治理模式。该模式是地方发展的趋势，与工业园区开展综合治理、提高治理成效有直接关系。单项环境要素打捆治理指采取打捆方式引进第三方进行整体式设计、模块化建设和一体化运营。单项污染治理是传统的第三方治理方式，常见于烟气治理、高浓度废水治理等。重庆巨科环保有限公司为入驻重庆巨科环保电镀工业园的23家电镀企业提供审批咨询、原料供应、物料存储、物业管理、技术指导、环境监测、电镀废水治理和污泥处置的一体化服务，形成了环境责任主体清晰、市场化程度较高、全产业链循环经济治污的工业园区综合环境治理模式。河北衡水工业新区采用了单项环境要素打捆治理模式，第三方统一负责生活污水及工业废水处理、中水回用、污泥处理处置、废气治理、“一厂一管”等重点项目的建设，极大提升了园区治污和监测能力。

    2.推进建立可持续的运营模式

    工业园区第三方治理项目常见的运营模式有政府和社会资本合作（PPP）、委托治理以及委托运营等。江苏镇江新区大气污染综合防治项目采用了PPP模式，镇江新区管委会与第三方治理企业签订了环境绩效服务合同，除了资产有效性、财务健康性、社会满意度等常规指标，还将大气环境质量指标纳入运维绩效考核，如挥发性有机物减排量、空气质量达到二级以上天数的比例、PM2.5平均浓度等大气环境质量改善指标，按环境绩效付费，有效保障了园区和第三方的利益。江苏省无锡市芦村污水处理厂将污泥处理设施委托给第三方运营，第三方治理企业发挥自己市场和技术方面的优势，改进了原有的污泥处置工艺方案，将经处置后的污泥制成园林肥料基质出售，产生了良好的经济效益。


    3.建立健全收费机制保运维


    环境服务合同约定的计费方式通常有保底处理量、保底处理量＋超量服务价格、阶梯结算、水质水量承包、实际治理量、固定折算＋实际处理量等方式。江苏新沂市经济开发区污水处理厂改扩建项目由第三方治理企业建设并运营，第三方对园区内化工企业的污水治理设施现状、产品结构、特征污染物等进行“一企一评”，逐一确定企业污水纳管标准，污水处理费则根据排放水质、特征污染物种类、毒性等分别定价，并由物价部门核发，实现“一企一价”。河北邢台清河经济开发区污水处理厂由第三方治理企业进行技术改造和运营，园区内企业排口均安装排污总量自动监控系统，既可控制超标污水排入园区污水处理厂，又可督促排污企业按时缴纳污水处理费。


    二、工业园区环境污染第三方治理的主要制约因素


    试点和典型案例的示范效应，推动了园区环境污染第三方治理的快速发展，但园区环境管理水平低，环境服务行业发展不规范，激励扶持政策不完善等等问题制约第三方治理的深入开展。


    （一）部分工业园区环境管理薄弱


    根据多个省市的落实中央环境保护督察反馈意见整改实施方案，近几年，我国工业园区尤其是省级以下园区在环境管理方面存在薄弱环节。如园区专门环境管理机构较少，管理人员配备不足，经常出现环境执法缺位、监督不力的现象。很多园区缺乏合理的统筹规划，基础设施建设运营严重滞后，阻碍资源高效利用和污染集中处理。部分园区铺摊子、比数量、创政绩，招商引资较随意，入园企业把关不严，入驻企业占据了大量的工业用地，土地浪费，环境基础设施用地不足。此外还存在“三同时”制度执行不严，环境纠纷隐患突出、东中西部污染转移等问题。工业园区环境管理水平亟待提高。


    （二）环境服务行业市场发展不规范


    我国环境服务业总体尚处于快速发展阶段，龙头企业及综合实力较强的专业企业数量较少，中小型环境服务公司的技术及环境管理水平参差不齐，缺乏第三方评价标准和评价体系，第三方治理企业能力水平、守法情况等信息难以获取。部分企业以降低环境治理标准为代价，刻意压低环境服务价格以抢占市场，污染企业选取委托合作方时缺乏有效的判断依据，低质低价中标屡见不鲜，扰乱和破坏了行业秩序，不利于国内环境服务市场的健康发展。


    （三）激励扶持政策不完善


    第三方治理企业虽然也是以盈利为目的，但其具有显著的环境正外部性特征，为区域经济的发展解决了后顾之忧，应当在政策上予以鼓励和支持。但中小型第三方治理企业由于可抵押资产较少，普遍面临资金短缺、贷款难等问题。第三方治理企业享受的财政资金、收费、价格等优惠政策非常有限。此外，治污费用拖欠也是一个较普遍的问题，亟需加强支付保障。


    三、推进工业园区第三方治理的若干建议


    （一）推动工业园区生态化转型发展


    随着十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，国家大力推进工业园区的生态化、循环化和绿色化发展。生态工业园区的建设已成为解决结构性污染和区域性污染，调整产业结构和工业布局，建设资源节约型社会和环境友好型社会的新型工业发展模式的重要途径之一。部分综合类国家生态工业示范园区单位工业增加值能耗、水耗、COD、SO2、废水、固废排放量远低于工业行业的平均水平。因此，完善生态工业园区建设的相关政策法规、规划，建立生态工业示范园区发展的长效机制，推动各级工业园区生态化转型发展具有重要意义。


    （二）加强工业园区管理，明晰工业园区环境治理相关方权责


    建立工业园区领导干部环境目标责任考核制度。地方环境保护主管部门根据相关的要求，由所在地市级环保局在园区设置派出机构，行使环境执法责任。同时园区管委会设立专门机构或专人负责环境管理和设施建设职责，当地环保部门负监督责任。第三方治理企业受园区管委会委托，为园区提供环境监理、监测、环保设施建设运营、污染治理、修复、咨询认证多方面的第三方服务，其与委托方受合同约束。


    （三）出台第三方治理服务规范


    环境污染第三方治理服务规范主要适用于第三方治理企业向各类工业园区提供环保服务的相关活动，同时第三方治理企业向政府生态环境部门、街道（乡镇）、企业等提供类似环保服务也可参照执行。规范可包含第三方治理企业的基本要求、服务内容与要求、服务委托要求、服务绩效评价等事项。鼓励第三方治理企业向工业园区提供综合服务、深层服务和个性化服务。2019年8月，上海市生态环境局组织编制了上海市地方标准《第三方环保服务规范》（DB31/T 1179-2019），并于2019年11月1日起实施，成为全国首部第三方环保服务领域的地方标准。


    （四）建立第三方治理项目绩效评价制度


    工业园区可根据委托服务内容，对第三方治理企业服务的绩效进行评价，评价考核指标可根据需求来确定，以下是可根据需要选择考虑的因素：服务期间的守信守法情况；第三方治理企业及人员的公正中立性，是否影响和干涉园区或入驻企业的正常市场行为；服务过程的专业性、规范性；服务范围内的危机应对情况；服务成果的有效性；区域环境状况改善或相关满意度情况等，评价结果作为合同续签、按绩效付费的依据。参考国家生态工业示范园区标准，建立全国各级各类工业园区的环境绩效评价体系，将第三方治理开展情况逐步纳入工业园区环境绩效指标中，并发布年度《工业园区环境绩效评估报告》。


    （五）拓展第三方治理企业融资渠道


    对中小型环境服务企业的银行贷款额度、贷款利率、还贷条件给予优惠；对上市融资、发行企业债券的，实行优先审批；鼓励商业银行创新抵押贷款运作方式，增加环保企业的设施或设备等资产向银行申请抵押贷款的规模。对于承担工业第三方治理项目且绩效良好的环境服务公司，鼓励银行实行应收账款、收费权质押贷款。福建省发布了《福建银监局关于做好环境污染第三方治理金融服务的通知》，给予符合市场准入条件的第三方治理主体“优先信贷政策”等措施，支持环境污染第三方治理。


    四、结语


    工业园区是我国经济最有活力、最具潜力的增长点，是中国实现经济、社会、环境、人民和谐共生与发展的中坚力量，也是我国污染防治工作的主战场。虽然园区一直面临巨大的环保压力和环境风险，但其具有规模效应和集中优势，是开展污染防治攻坚战的理想区域，随着相关政策及制度不断完善，统一规范、竞争有序、监管有力的第三方市场逐步健全，环境污染第三方治理将推动我国工业园区污染治理专业化水平不断提高，铸实园区绿色、可持续发展道路。