近日，财政部发布PPP最新规范54号文件，有173个项目存在问题，规范再规范的大环境尽显。另一方面，PPP项目也正在遭遇融资难、融资贵等金融难题。在这样的背景下，4月26日，E20环境平台举办《项目出库与金融降杠杆之下，环保PPP如何高质量推进》第79期环境战略沙龙，深入探讨了PPP新的政策环境、PPP项目融资难题、环保PPP项目模式优化等问题。
4月26日，E20环境平台组织主题为《项目出库与金融降杠杆之下，环保PPP如何高质量推进》的第79期环境战略沙龙。业内多名专家出席沙龙发表专业观点，并与参会的环境企业、金融公司及其他机构人士就PPP新的政策环境、PPP项目融资难题、环保PPP项目模式优化等进行深入探讨。
沙龙主题
沙龙由E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长王立章主持。他表示，从2003年开始，E20环境战略沙龙围绕着政府、学术界、环保企业、金融机构等相关方关注的热点环保政策、实操问题等开展了一系列的探讨和交流。此次沙龙是基于政府对生态环境的重视、基于PPP项目出库和金融降杠杆的大背景下，探讨环保PPP高质量推进的路径。具体探讨水务、固废在内的环保企业如何应对新的政策环境变化，环保PPP项目应如何优化设计，各方参与环保PPP项目应如何规避合规风险，如何破解融资难题等等问题。
王立章院长表示，PPP在环境产业是热点，从过去计委及住建的BOT、特许经营，到现在财政主导的PPP2.0时代，环境产业从PPP中获得了很大的发展。E20作为环境产业平台，特别邀请嘉宾参与本次沙龙，对PPP现状、未来趋势、融资问题等进行探讨，希望给环境产业PPP继续发展提出思考或方向。
本次沙龙中，碧水源、启迪桑德、博天环境、中持股份、高能环境、晓清环保、中电环保、东方园林、东旭蓝天、岭南股份、中车环境等众多环境产业企业参会，也包括中铁国都资产管理公司、华夏时报、新时代证券、锐思维咨询等机构参与。
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长 王立章
本次沙龙分为两个环节。第一环节是沙龙引导发言和嘉宾分享，第二环节是互动讨论环节。
E20环境平台合伙人、PPP中心总监汤明旺以《项目退库与融资去杠杆之下的环保PPP之路》作为沙龙引导发言，详细介绍了环保PPP项目出库的情况，并对当前PPP融资难、融资贵等问题做了梳理，提出PPP融资实际会更多关注优质地区、优质政府、优质项目和优质企业，最后引出了“环保PPP如何继续高质量推进”的几个话题供大家研讨（相关阅读：从环保PPP出库看“PPP隐形正面清单”；融资成本超八见十，PPP融资路径再探讨）。
E20环境平台合伙人、PPP中心总监 汤明旺
本次沙龙讨论话题
国家发改委和财政部PPP双库定向邀请专家、北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚随后做了《PPP冷静期的热思考》为题的专业分享。2017年11月92号文的出台，大家当时是比较紧张的，当时E20组织了内部研讨（相关阅读：重磅！PPP内部研讨：政策动向及环保前瞻干货12条环保PPP何处去 内部沙龙专家企业家研讨精华十二条）；前几天出来的财政部、“诗和远方”部出台的旅游PPP政策，所体现的信号还是很积极的，业界感觉会放松些（相关阅读：PPP、诗和远方—《关于在旅游领域推广PPP模式的指导意见》简评）。他指出，PPP进入规范期的大背景是系统性金融风险防控，特别是PPP实操中所涉及的明股实债、小股大债、固定回报等现象反映出部分地方将PPP视为融资工具，从而形成新的债务。与此相关的是，地方债由此进入新一轮严控期，作为BT和地方融资平台的继任者，PPP首当其冲。而对于PPP异化，包括主管部门、地方政府和社会资本的思路会有差异，“退库”本身则是引发市场震荡和调整。需要注意相关的风险，关注哪些项目是能够“活下来”、做下去的。
北京清控伟仕咨询有限公司总经理 刘世坚
对于PPP当前情形的分析，刘世坚认为，核心还在于“三大关系”（央地关系、部际关系、市场主体与市场规则的博弈），尤其是上位法还不到位，影响较大。央地关系体现在中央和地方财权、事权的关系，地方要做的事情很多，但财权主要在中央，因此对PPP方面有很大的依赖。关于PPP的发展，他表示，BT和融资平台之所以能够禁止，是因为有PPP；但目前看不到有什么比PPP更好的方式做基础设施和公共服务，或者说还看不到PPP存在继任者，因此在未来一段时期必然是存在的。市场端的三大背离（模式、路径、目标）依然还是存在的（相关阅读：健身房还是广寒宫？PPP旺年去向解析）。
他还以早年参与的PPP项目咨询服务经历说明，那时项目数量不多，但强调质量、注重落地，政府在时间、资金、精力等各方面给予咨询机构更好的条件，有利于项目充分调研、分析研究和编制相关文本，而不是现在有些地方要求咨询报价低、要求短时间就出实施方案、“大干快上”。在解决政府付费过高的问题上，他认为，应该积极进行技术创新和模式创新。比如，“厕所革命”过去是政府付费，但如果是按照合同能源管理的理念进行设计，采用新技术进行降本增效，通过节约用水、用电及其他资源利用等方式获得增量收益，就会有突破。也包括市政路灯，加上新的技术，可以节约资源从而通过资金节约的部分用于回报。
“热思考”部分，刘世坚总结为顺势做市、逆势立法、做PPP大咨询。其中，目前处于市场规范期，PPP相关政策法规完善正当其时，PPP高阶立法亟待推进。此外，地方层面的立法，包括政策制度上的设计、优化，也是很重要的。实际上，地方立法情况、制度环境也是金融机构对PPP项目评判的一项标准。对于当下PPP存在的各种问题，他认为不应局限于政策端和市场端，地方政府的投融资总体规划才是有长远意义的主战场；从系统高效的角度来说，PPP大咨询才是终极解决方案。
他对项目已进入执行阶段但被要求整改、甚至被清理出库的情形分析指出，要分析具体原因，需根据被清库的原因以及整改后的具体变更情况确定解决方式：（1）项目面临清退和或者要求整改，是由于前期工作不到位或者缺少其他入库材料及手续，应尽快完善前期工作或者补足相应的材料和手续。（2）若项目不适合以PPP模式实施，导致原有的项目协议无法执行，则政企双方可以启动合作提前终止的谈判程序。（3）项目整改合规后可以达到入库要求，但商务边界条件发生实质性变化的，则社会资本可与政府方进行协商处理。如双方能够达成一致，则签订补充协议，继续实施项目；如双方无法达成一致意见，则政企双方可以启动合作提前终止的谈判程序。作为项目的社会资本方，为了减少损失，应及时采取措施，作好证据固定、清算、结算、移交等善后和结束工作。作为项目的政府方，则可在处理项目终止善后事宜后，重新启动采购程序，另行选择合适的社会资本。
关于192号文、资管新规及23号文系列政策下，融资难度越来越大的问题，李炜建议从三个方面解决。（1）通过合规实施增强市场信心。建议各地实施机构实施PPP项目严格按照相关法律法规开展，保证项目的合规性；同时，部委层面对入库PPP项目加强管理。双管齐下，加强行业相关参与方的对市场的信心。（2）通过风险管控降低融资成本。建议金融机构增加风险识别和判断能力，对介入的PPP项目涉及的风险进行合理甄别，以确定融资成本和风险的对应关系。（3）在前两步基础上，进一步拓宽融资渠道。在堵漏洞的同时，需逐步拓展项目融资与再融资渠道，如通过资产证券化、PPP基金以及项目收益债等方式从资本市场获取低成本资金，获得较为稳定的现金流；同时，建议加快相关金融创新的制度研究与机制完善，不断完善PPP项目金融机构的退出机制。
专家分享观点之后，进入第二环节。社会资本、咨询机构的代表向现场专家咨询了相关问题。
沙龙互动现场
现场提问
专家解读
【提问1】很多PPP项目是从政府出发，但不利于项目执行和落地，咨询行业能否发挥建设性作用？政府不做PPP的话，还有其他什么方式？PPP提前终止相关约定不是很明确，企业方如何争取合理利益？
陈民表示，靠专业的传播来解决项目问题是有限的。市场上PPP项目基本由政府发起，狼多肉少，手里有肉的人有更强的发言权，这也是博弈均衡的结果。大浪淘沙之后，市场必定会归正。国家层面立法、省级或部委层面上政策的出台，会让项目进入行业管理的规制之中。政府是按照合同管理项目，而不是具体管理行业。当PPP在环保领域成为一种常态，相关规定就必然体现在PPP有关的立法、规则之中。实际上，不少金融机构在推广普及PPP方面，也在帮助地方政府立法。
关于不做PPP怎么操作的问题，刘世坚表示，有些财力较好的政府自己去融资、自己做项目，这是一方面，或者就是自己做EPC，也有少数地方直接采用特许经营的方式操作，但是前提都是政府自己有钱。对于企业来讲，可以看看手里的项目，如果需要财政的支持，政府也不能完全自己做的话，那就必须考虑PPP；如果是使用者付费或给市场要钱的话，适当条件下可以考虑不做PPP。
关于提前终止问题，刘世坚认为，项目谈判中需要据理力争，不然提前终止补偿会被压到最低。项目不是一锤子买卖，需要二十、三十年的过程，也是政府、企业、金融机构相互理解的过程。遗憾的是，很多政府对提前终止补偿的概念还不太理解。投资人需要参与到对政府的培育过程当中，政府需要管的太多了，很多东西无法深入到细节，咨询公司、金融公司等机构在专业层面应该在其中发挥更大作用。金融机构在做大咨询的时候，也在征询投资人的意见，每做一个事情都是一个学习的过程，碰到的行业可能以前都没有接触过。很多项目投的时候流标了或者干了两年出现问题、打官司那就晚了，对于咨询公司来说，也是失职的表现。提前终止应该在前期方案阶段就予以足够重视。
【提问2】环保市场落实到县域之后，县级政府通常要求企业设计出一整套的技术方案，把涉及到基础领域的问题一次性解决掉，包括适合政府购买的清扫保洁类，也有适合去做垃圾分类体系、中转体系建设等纯政府付费类，以及垃圾焚烧、资源化利用等带有使用者付费的项目。但实操而言，无论是做方案还是实际参与此类综合性项目，难度都很大。对此有何建议？
唐凤池表示，地方有各种各样的需求，首先要想清楚做哪些项目，哪些项目适合做PPP？项目的先后顺序，或者做或不做。这里面的顶层设计，或者找一家联合体把项目打包全部做起来，都是需要考虑的问题。原则上说，关系到民生的、有利于改善投资环境的可以先做；而涉嫌面子工程，比如某些贫困县搞大规模的景观工程的情形，那么应该后做甚至不做。从具体做方面，也可以进行分类，项目在领域上不能跨度太大，可以分几类来打包，这样招投资人落地也容易一些。
陈民表示，政府在城市管理上是不限责任的主体，城市里又有很多边界不清楚的事情，这是政府要管的事情。企业实际做项目，边界要清楚，边界里是一个封闭空间，需要政府创造一个封闭的边界。比如在农村地区，垃圾的转运收集、处理或者涉及到别的处理设施，中间有很多边界的部分是不清楚的，而且各类设施运营模式也不一样，政府就要放弃把所有事都扔出去的打算，基础的能力建设是很重要的。对于边界里的任务分割，可以找不同的企业来做，中间连接带的部分政府应该找自己的队伍去做，保证项目的顺畅。政府和企业应该分别认清自身角色，项目才能很好地完成。
刘世坚补充道，接到一个项目，企业就要考虑，要达成这个目标，其中项目的可研问题、合规风险和具体路径很重要。项目如果想要深入进行，还是要分阶段来进行。比如城镇开发项目，这里面涉及会涉及规划是否需要调整、用地性质及拆迁现状等一系列问题，不是简单打包就能解决。PPP的关联度是怎样的，项目落到地方是否可以入库？关联度不高是否可以符合银行放款的条件？这些都是要考虑的问题。
【提问3】禁止政府以债务性资金当SPV的资本金，是否可以以股加债的模式或其他模式进行项目投资？环保领域发展较好的领域是什么，前景如何?
刘世坚表示，股加债要看是什么债，不能变成地方政府负债，明股实债就行不通，小股大债也不行。债的性质很重要，到底是谁的债。当前债务化解风险的任务很重，肯定是不能让政府来兜底。
唐凤池表示，目前包括政府基金、社会资本方及财务投资人等各方，目前都特别重视项目研究。政府基金正在变成战略投资人，对某个企业看好才会来投资。对于社会资本方，不能搞明股实债，应该同股同权，对项目的本身收益也要看好。财务投资人也在研究项目，可能会催生出对第三方风控管理方面的需求。
王立章表示，在生态文明上升为国家战略、环保督察趋严的情况下，也包括“水十条”“土十条”“大气十条”等政策提出的环境治理要求，社会对环境质量的要求越来越高，从长远来看，环保领域的发展前景是看好的。
【提问4】对融资成本走向有什么样的判断？PPP项目中，如果未来政府的支付出现问题，很大的风险会转移到银行方，怎么办？
唐凤池表示，从公开信息来看，现在PPP融资成本确实比之前有所提高，部分项目的融资成本已经是基准利率上浮30%左右，部分企业债等融资工具的成本甚至超过10%。
陈民表示，跟发达国家相比，我们国家的融资成本是比较高的。而且这一融资成本和我们国家经济发展速度也呈现较大的关联关系，在一段时间内，这种关联不会有特别大的变动。当然，每个项目都要具体考虑融资成本的问题，特别是工程为主、运营为辅的项目，没有调价公式或调价没有考虑利率的，在利率发生变化时其收益率会受到影响。
刘世坚表示，项目的融资成本可能是偏高，具体要看项目的位置和期限，也包括参与方和自身的征信问题。企业应该了解对项目放款银行的风控标准，这决定了单个项目融资的可获得性，以及成本高低。他认为，目前融资主要来自于政策风险和资金的占用，投资人承担的风险比较大，企业在项目的区域选择上一定要谨慎。
【提问5】目前很多城投公司在考虑如何转型。外部企业和当地的平台公司有无合作路径？目前有些PPP项目可能面临终止，项目合同对提前终止的条款五花八门，怎样才算客观公正的终止条款？
陈民表示，很多城投目前的日子不太好过，政策没有多少空间，唯一能活下去的路径就是找到一些本身有经营性的属性的项目，不走PPP，也不需要引入其他投资人。社会资本和城投合作，基于城投手里有没有一些经营性的项目，不过概率也比较小。京投的模式比较特殊。这种模式在非首都、非一线城市的地方政府很难借鉴，因为没有足够的财力和相关的资产，也无法借鉴ABO模式进行操作。
对于终止问题，陈民指出，可以说完全公平、公正的条款是不存在的，因为这本身是企业和政府的商业条款。双方都可以接受的条件下，底线就是保证能还上银行的贷款，再往上是收回投资成本或者再加适当合理的利润。
唐凤池表示，不少地方的城投公司过去基本是政府融资平台，存在的问题较多，当下谋划转型是出路。
【提问6】作为企业，在项目前期如何合法合理合规与政府或相关咨询机构沟通交流？
唐凤池表示，从政府的角度来说，有责任让市场获得充分且公平、公正的信息保障。无论是完善项目设计还是提高项目落地成功率，都会通过合适的方式和潜在社会资本进行平等沟通，包括但不限于PPP项目推介会、PPP项目市场测试等方式。
陈民表示，有时咨询机构也会给企业做顾问服务，提供专业的建议。当然不能在同一个项目上不能既为政府方咨询服务、又私下和潜在社会资本打成一片。企业应尽可能通过公开场合、渠道去交流沟通，作为意向投资人，找机会合理表达自己的诉求。
【提问7】对于PPP贷款，很多项目要求融资担保，上市公司净资产有一定比例，在银行贷款方面有哪些方面可以想？大咨询概念下，有没有对银行有影响的东西？
刘世坚表示，要求提供担保和进行增信属于银行进行风险控制的工具。当前银行的风控体系不是一朝一夕就能改变的。因此对项目而言，金融机构提前介入不会有太大的改变。
【提问8】特许经营是走在PPP之前的，特许经营用在PPP上是否还能使用？“混改”模式有什么优势？
刘世坚表示，之前个别地方的污水处理厂采用特许经营、而非PPP流程，前提是当地政府有较好的条件。具有存量资产的企业，可以探索”混改”模式。
唐凤池表示，“混改”和TOT适用的情况是不同的。一般来说，具体到单个项目，比如单体污水处理厂这种项目层面上，可以考虑TOT的模式；而涉及到集团层面上、该集团辅业不属于特许经营范围的，可以考虑“混改”。但“混改”适用于国资委系统，需要符合国有资产交易等相关规定和程序。
沙龙最后，汤明旺总结认为，项目出库和项目融资难、融资贵的问题，本质上都和项目合规性有关。过去各地追求PPP项目数量、现在是强调项目质量。刚才提到的投融资规划、PPP大咨询，以及从全流程规范PPP相关的方案文本及操作，其实都是为了更高质量地推进PPP项目落地。第一是要选对行业，有“负面清单”就有相对的“正面清单”，有些行业、有些领域整体上是安全的。第二是选对区域、选对政府。中国每个地方政府的经济水平、财政实力、履约情况都不同，尤其是到县域一级，千差万别，选对地方很重要。第三是合规操作。一个项目本身，不管是前期手续的完备性、“两评一案”合规性、采购流程和PPP合同签约合规性，还是信息披露的全面性、项目融资的实操性等，都关系到当下全生命周期规范管理的问题。第四是提高PPP服务的质量。核心在于“专业的人做专业的事”，需要借助咨询公司、金融机构、律师事务所等外部专业力量，各方集思广益、通力协作，高质量推进环保在内的PPP项目实施。
部分参会人员合影
